Главная  >  Политика   >  Регионы России   >  Стратегии регионального развития


Проекты реформирования административно-территориального устройства в СССР

11 октября 2007, 53

Отличительной чертой научных проектов был их официальный либо полуофициальный характер: они были направлены не против власти, а для власти, и предлагались для гласного обсуждения.

Отличительной чертой научных проектов был их официальный либо полуофициальный характер: они были направлены не против власти, а для власти, и предлагались для гласного обсуждения.

Говорить о научных проектах 1920-х гг. в строгом смысле не приходится, т.к. в основных своих чертах они были реализованы в ходе экономического районирования 1923-29 гг.

Вновь после длительного перерыва ученые смогли гласно высказать предложения об усовершенствовании территориального устройства, о приведении сетки официального районирования в соответствие с реальностью, начиная с 1950-х гг. Наряду с теми изменениями, которые были учтены в результате официальными органами, предлагалось также:

а) выделить самостоятельный экономический район на севере Западной Сибири – Обь-Иртышский в составе Тюменской, Омской областей и северной, нефтеносной, части Томской области;

б) на юге Западной Сибири выделить Кузнецко-Алтайский район с Кузнецким бассейном как районообразующим ядром;

в) районировать Дальний Восток на три района: Северный Дальневосточный, Южный Дальневосточный и Якутский;

г) выделить в Поволжье два района: Средневолжский и Волго-Донской, с изменением состава Северного Кавказа.

Кроме того, активно дискутировались проблемы районирования Восточной Сибири. «Альтернатива здесь такова: либо формируется Ангаро-Енисейский (Красноярский край, Иркутская область, Тува) и Забайкальский (Читинская область, Бурятская АССР) экономические районы, либо Средне-Сибирский (Красноярский край, Тува) и Восточносибирский (Иркутская, Читинская области, Бурятская АССР) районы».

Именно в рамках экономической географии наиболее остро была поставлена проблема возрастающего несоответствия между сеткой административно-территориального деления и реальным экономическим районированием страны. Так, указывалось, в частности, что Тимано-Печорский комплекс объединяет всю территорию Ненецкого автономного округа и северо-восточную часть Коми республики; Среднеобский ПТК занимает часть территории Тюменской и Томской областей; Канско-Тайшетский – часть территории Красноярского края и Иркутской области.

Наиболее заметным это несоответствие было тогда, когда возникший в реальности территориально-производственный комплекс вбирал в себя участки не просто разных областей и краев, но и разных экономических районов, как Причулымский между Западной и Восточной Сибирью: «в северо-восточной части Кемеровской области на базе Итатского месторождения углей создается новый промышленный узел угольной промышленности и энергетики. Этот узел является частью промышленного комплекса, формирующегося на базе Канско-Ачинского месторождения бурых углей. Указанный комплекс оказывается разобщенным между Красноярским краем и Кемеровской областью, которые входят в состав разных крупных экономических районов».

Несколько авторов приводили как показательный пример Курскую магнитную аномалию, которая оказалась административно разделена между двумя областями – Курской и Белгородской; при этом они указывали, что «границы административных районов были проведены до становления железорудной промышленности и не учитывают возможных перспектив развития и расширения узлов».

Как средство преодоления таких несоответствий ряд авторов предлагал вернуться к практике 1920-х гг.: «чтобы по-настоящему поставить дело территориального планирования и управления и обеспечить комплексное развитие хозяйства в регионах, целесообразно рассмотреть вопрос об объединении на территории РСФСР мелких и средних областей в крупные края (с сохранением и возможным разукрупнением этих областей внутри края)». Здесь предложено сразу два варианта территориального развития: а) укрупнение существующих регионов; и б) воссоздание промежуточной территориальной единицы в виде округа. Иначе говоря, подлинно экономическое районирование возможно на уровнях или выше области, или ниже ее; сама же область не отвечает критериям экономического районирования.

Развитие концепции территориально-производственных комплексов (которые располагались, как правило, вне границ административно-территориального деления) возобновило, и именно в рамках экономической географии, дискуссии о проблеме окружного деления, как внутрирайонной единицы, промежуточного звена управления. Наиболее обстоятельно разработана эта проблема в нескольких работах Б.С. Хорева. Он, в частности, предлагал создать:

1. «На первом уровне – укрупненные сельские советы с передачей им части функций управления, свойственных современным административным районам (общее число укрупненных сельсоветов сейчас назвать затруднительно).

2. На втором уровне – не менее 600-700 укрупненных районов-округов (по предварительным расчетам), часть центров которых уже практически определилась, с передачей им некоторых функций управления, свойственных современным областям…

3. На третьем уровне – укрупненные области …, тождественные экономическим районам высшего ранга с соответствующими функциями управления (за исключением национальных автономий)».

Говоря о недостатках существующей структуры территориального устройства, Б.С. Хорев упоминает, в частности, следующие:

- в результате упразднения окружного звена в системе административно-хозяйственного районирования страны, сложившегося в 20-х годах, нарушились необходимые пропорции в системе административного деления; последующие преобразования этого деления привели к тому, что оно уже не стало соответствовать тем принципам, по которым создавалось в 20-х годах;

- наблюдается значительный интервал кратности иерархических уровней административного деления (так, в РСФСР высшему, четвертому уровню противостоят 73 единицы третьего уровня, а в ряде краев и областей (Красноярский край, Московская область и другие) кратность между третьим и вторым уровнями достигает соотношения 1:50 – 1:80);

- административные единицы одного уровня зачастую неоправданно различаются между собой по численности населения, величине и значению центров, радиусу тяготения к центрам и другим показателям.

Называя несколько параметров выделения окружных центров «по четырем составляющим (промышленность, сфера обслуживания, сеть коммуникаций, местная подвижность населения)»: «время досягаемости окружного центра – 1,5 часа; средний радиус зоны тяготения – 40-50 км; оптимальные зоны трудовых поездок населения – 15-40 км; оптимальные зоны культурно-бытовых поездок – 20-50 км; оптимальные зоны поездок с торговыми целями – 15-40 км», Б.С. Хорев и приходит к искомой цифре – 600-700 округов на страну. Оговоримся, что имелся в виду Советский Союз, а не только Российская Федерация, на нее приходилось примерно 400-450 таких округов.

Похожие предложения выдвинул С.Г. Смидович. Анализируя уровень управления сельскими районами, он отметил, что «потенциал управления райцентров – сел и ПГТ не отвечает требованиям эффективного управления районными ТСЭС. То же самое можно сказать о малых и самых малых городах. Зачастую их «поле управления» не распространяется даже на всю территорию района». С другой же стороны, «многие развитые райцентры распространяют свое «поле управления» за пределы района и начинают играть роль центров управления межрайонных (окружных) ТСЭС. … Такое несоответствие между сложившимся ТСЭС и официально признанными административно-территориальными единицами создает дополнительные трудности в системе управления народным хозяйством». Иначе говоря, его предложение сводилось к тому, чтобы одни райцентры низвести на уровень ниже (сельсовета / волости), другие – поднять на уровень выше (округ).

К подобным же результатам пришли ученые Центра по изучению проблем народонаселения при МГУ, которые выделили только по территории Российской Федерации «410 «окружных» центров, которые могли бы быть выделены дополнительно к уже имеющимся 76 центрам областей, краев, автономных республик, автономных областей. Поскольку эти 76 центров также должны возглавлять прилегающие к ним округа, а в двух округах центры не определились, то всего, таким образом, предполагается выделить 488 округов».

Наконец, сходные цифры были получены в ЦНИИПградостроительства группой под руководством Е.Е. Лейзеровича. Тот факт, что все известные предложения по воссозданию окружного деления достаточно близки друг к другу (как по количеству территориальных единиц, так и по составу их территорий) свидетельствует в пользу объективности существования округов. Округа всякий раз получались в размере примерно 300 тыс. человек. Это даже дало основание Б.С. Хореву в качестве одного из вариантов положить в основу административного районирования территории избирательных округов по выборам в Совет Союза Верховного Совета СССР. К сожалению, сегодня подобное предложение было бы неприменимо: округа по выборам в Государственную Думу примерно в 2 раза больше, да и нарезаны они весьма причудливым способом.

Уже на излёте Советской власти предпринимались попытки воссоздать и на практике в той или иной форме окружное деление. Помимо проводившегося в 1970-80-х гг. так называемого «литовского эксперимента», где были выделены 6 межрайонных центров, в которых сосредотачивалась вся основная социальная инфраструктура (торговля, снабжение, отопление, канализация и т.д.), подобные же меры были предприняты по предложению творческой группы во главе с Б.С. Хоревым из экономического факультета МГУ в 1985 г. в Алтайском крае: было создано 8 округов, но и там они не были оформлены организационно, а представляли собой «межрайонные системы населённых мест», выполнявшие, опять же, координационные функции по развитию социальной инфраструктуры.

Таким образом, нельзя отрицать, что ученые в 1960-70-е гг. открыто и остро ставили ряд вопросов кричащего несоответствия между территориальным устройством и отраслевым управлением. Как видим, научные дискуссии в 70-е гг. протекали интенсивно, но, к сожалению, этими дискуссиями дело и ограничивалось. Претворению в практику предложений ученых препятствовала общественно-политическая обстановка, характеризуемая обычно как застой. Немаловажное значение в решении этих назревших проблем должна была иметь политическая воля руководства страны, которое как раз в этот период проявляло тенденцию к уходу от проблем, перекладыванию их на плечи будущих поколений.

Необходимость устранения недостатков в территориальном управлении была, видимо, осознана политическим руководством с приходом к власти Ю.В. Андропова, о чем вспоминает его помощник А.И. Вольский: «Мечтой Андропова было создать десяток экономических регионов, укрупнив края, области, республики. Я для него дюжину карт изготовил – он их изучал и все отвергал. Это был нормальный рабочий процесс, тогда еще можно было что-то спасти». В этом случае, однако, планам реформирования системы помешал фактор времени.

В целом же в рассматриваемый период научные дискуссии протекали отдельно, политическая жизнь – отдельно. Возник зазор между наукой и практикой: говорить ученым позволяли, но в жизнь их идеи не воплощали, что и привело к стагнации территориальной структуры. В этой связи излишне оптимистичным выглядит вывод о том, что «возникающие несоответствия между фактически сложившимся хозяйственным комплексом и границами экономического административного района рано или поздно приводятся в соответствие». На самом деле все указанные выше несоответствия до сих пор не устранены.

Общественные проекты вновь возникли лишь с оформлением диссидентского движения и именно в диссидентской среде. Впрочем, несмотря на явную оппозиционность авторов, их проекты выглядят сегодня неожиданно близкими официальным, во всяком случае, имеют с ними ряд точек соприкосновения.

Так, летом 1977 г. в связи с обсуждением проекта новой советской Конституции известный историк М.Я. Гефтер выступил со своими предложениями по переустройству страны, которые он озаглавил «Основные принципы конституционного строя и главные меры, направленные на приближение к нему». Интересующий нас аспект представлен в нем, во-первых, предложениями по преобразованию СССР в Союз Советских Республик Европы и Азии, и, во-вторых, рекомендациями по членению Российской Федерации «на ряд республик, кроме уже существующих (например, учреждение Центрально-Российской, Северороссийской, Южнороссийской, Уральской, Сибирской, Дальневосточной республик). Такое членение, отвечая, прежде всего, потребностям интенсивного экономического развития, призвано также содействовать демократизации власти и переориентации ее местных структур на реальные нужды населения».

Иначе говоря, проект М.Я. Гефтера, как и многочисленные прочие проекты, подразумевал укрупнение субъектов, хотя он понимал укрупнение регионов в то же время и как разукрупнение РСФСР, растворение РСФСР в предлагаемых им республиках, поднимаемых до статуса таких же союзных, как и все остальные.

Повторимся, что проект не был однозначно оппозиционным и находился в рамках совершенствования советской системы, трансформации, но не слома режима. Важнейшие положения проекта включали важные элементы советской системы, причем в ее буквальном (как власть Советов) и первозданном смысле: проект подразумевал, в частности, собрания трудящихся и граждан по месту работы или жительства, ступенчатость выборов в советы. Концепция проекта находилась в русле той идеологемы диссидентского движения, которая не столько отрицала советское законодательство, сколько, наоборот, призывала власти его соблюдать («Соблюдайте собственную Конституцию!»).

Отчетливые следы влияния М.Я. Гефтера видны и в последнем проекте советского периода, созданном А.Д. Сахаровым в 1989 году в связи с началом работы Конституционной комиссии по разработке новой, так и не осуществленной советской конституции. А.Д. Сахаров также предлагал назвать государство (скорее, даже союз государств) Союзом Советских Республик Европы и Азии, или Европейско-Азиатским Союзом, и эти предложения восходили еще к известной формуле В.И. Ленина, писавшего о Союзе Республик Европы и Азии. В отличие от проекта М.Я. Гефтера, здесь предлагались прямые выборы в парламент (Съезд народных депутатов), причем, и в этом особая оригинальность проекта А.Д. Сахарова, Палата национальностей должна была избираться не территориальными образованиями, а всеми избирателями каждой национальности, где бы они ни проживали.

Работа над проектом отражала известную динамику взглядов А.Д. Сахарова. Если в первоначальном проекте он предлагал членение России на 4 экономических района – Европейскую Россию, Урал, Западную Сибирь и Восточную Сибирь, то из окончательного варианта эти предложения уже исчезли. «Основания были следующие: 1) Экономические районы с необходимостью должны быть административно-экономическими, то есть, по существу, автономными частями республики; 2) Указанное деление на именно четыре района – спорно; на огромной территории России их может быть и больше; 3) Главное же – подобное деление (или отказ от него) должно быть всецело во внутренней компетенции самой России, а не предопределяться союзной Конституцией».

Все национальные образования должны были быть подняты на уровень республики: «Никаких других национально-территориальных единиц, кроме республик, Конституция Союза не предусматривает, но республика может быть разделена на отдельные административно-экономические районы», а само это разделение «определяется Конституцией республики». При этом конституционное устройство не могло быть статичным: «… на основе референдума некоторые из этих частей могут объединяться друг с другом. … Границы между республиками являются незыблемыми первые 10 лет после Учредительного съезда». Последнее предложение было, очевидно, навеяно усложнением конкретно-исторической обстановки в стране с начинавшимся уже «парадом суверенитетов».

Все вновь предуказанные республики, или государства, вступали в прямые сношения с центром. Российская Федерация при этом закономерно сжималась до территории собственно великорусских областей, и должна была называться Республика Россия.

Проект А.Д. Сахарова значительно ближе к конфедерации, чем к федерации: именно республики здесь передают центру те полномочия, которые считают нужным передать, а самостоятельность республик простирается вплоть до права иметь республиканскую денежную систему, ограниченного, впрочем, Центральным банком. Новацией в представлениях о конфедеративном устройстве было предположение А.Д. Сахарова о том, что не только республика имеет право на выход их Союза, но и Союз имеет право на исключение республики из своих рядов. Принципиальным было положение о том, что республики объединены в Союз на неравных основаниях: каждая из них устанавливает свои договорные отношения с центром.

Далеко не все положения проекта А.Д. Сахарова выдержали испытания временем. Очевидно, во всяком случае, что в случае распада СССР осуществление такого проекта заметно ослабило бы позиции России по сравнению с ее действительным положением. Тем не менее, при всей утопичности и даже наивности проекта А.Д. Сахарова, его гласное обсуждение могло бы сыграть положительную роль в политическом переустройстве СССР. Однако политическая обстановка в стране на этапе кризиса перестройки была такова, что проект А.Д. Сахарова стал стремительно устаревать практически сразу же после написания, поскольку не удалось сохранить даже конфедеративные основы объединения бывших союзных республик. Этим проектом завершается история исходящего от общественности проектного творчества советского периода.

Источники:

В печатном виде: Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт. Монография. - Нижний Новгород: Издательство ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2005. - 257 с.

В Интернете: А.В. Усягин, М.К. Шишков. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы (спецкурс или монография в Интернете) - http://www.terrus.ru/mono/index.shtml

Читайте также:



 
©  Фонд "Русская Цивилизация", 2004 | Контакты