ИСКАТЬ:
введите ключевое слово
Главная  >  Политика   >  Территориальное устройство России


Глобализация и стратегия регионального развития России

11 октября 2007, 612

Процессы глобализации и регионализации принято рассматривать, во-первых, как сопряженные, во-вторых, как политически мотивированные. Взаимная обусловленность этих процессов привела к появлению неологизма «глокализация».

Процессы глобализации и регионализации принято рассматривать, во-первых, как сопряженные, во-вторых, как политически мотивированные. Взаимная обусловленность этих процессов привела к появлению неологизма «глокализация», указывающего на то обстоятельство, что решения, затрагивающие режим функционирования ведущих политических и экономических акторов, все в меньшей степени связаны с государственным регулированием, и все в большей — с теми силами, которые находятся на субнациональном и наднациональном уровнях. Если говорить о России, то главные проблемы, с которыми сталкиваются российские регионы в процессе их интеграции в международную систему отношений, на наш взгляд, представляются следующим образом. Во-первых, развитые демократии, выступая в качестве своего рода «локомотивов глобализации», все еще не определились в своей стратегии (или стратегиях) по отношению к российским регионам. Во-вторых, стратификация российского политического пространства привела к появлению нескольких различных точек зрения на перспективы международной интеграции РФ. Наконец, в-третьих, на горизонтальном уровне, то есть между самими ее регионами, существуют различные интересы в области международного сотрудничества и разные стратегии их реализации.
Рассмотрим эти проблемы несколько подробнее.
Есть две основные проблемы, обусловленные отношением стран Запада к нынешнему состоянию и перспективам российского федерализма. Первая из них касается западной «экспертизы» российского регионального развития, вторая — взаимодействия научного знания и политического процесса.
За последние годы в зарубежных научных кругах вполне определенно сформировался устойчивый интерес к субнациональным политическим, экономическим и социокультурным феноменам в России. Предметом пристального внимания стали как теоретические вопросы, связанные с региональным измерением демократического транзита (включая роль субнациональных элит, неформальные стороны провинциальной политической жизни, кросс-региональные сопоставления, встраивание проблем региональной власти России в современный дискурс о корпоративистских режимах), так и более частные проблемы, например, состояние региональных бюджетов или кадровая политика в регионах. Стали выделяться научные учреждения, специализирующиеся по региональным проблемам в России, чья деятельность строится в виде реализации долгосрочных исследовательских проектов.
В то же время нельзя не заметить, что эти исследования несут в себе значительный элемент дискуссионности. Это касается как работ, основанных на эмпирическом материале (например, индексы политического риска в регионах РФ всегда вызывают споры ), так и теоретических трудов.
В центре дискуссий за рубежом оказались две проблемы. Во-первых, некоторые авторы поставили под сомнение институциональную значимость регионов как политических акторов. Во-вторых, справедливую критику многих западных исследователей вызывало отношение к региональной власти России как к воплощению демократических перемен.
Наряду с противоречивостью и неоднозначностью экспертного анализа российского регионализма другой проблемой является связь результатов этого анализа с практикой. Несмотря на моральную и интеллектуальную поддержку процессов регионализации, реальный курс западных стран продолжает базироваться на прагматичном убеждении в том, что гораздо легче иметь дело с одним — центральным — правительством, чем с 89 региональными администрациями.
Желание иметь перед собой стабильную и одновременно внутренне плюралистическую Россию поставило Запад перед серьезной дилеммой. Но даже в тех случаях, когда в расчет все же принималась российская региональная реальность, о сбалансированной политике как таковой говорить не приходится. Лишь ограниченное число субъектов нашей Федерации заслужили особого внимания иностранных правительств: это, прежде всего, Калининградская область (из-за географической близости к странам ЕС и НАТО), Дальний Восток (соседство с АТР), некоторые «этнические» республики вроде Татарстана, а также отдельные регионы, которые получили репутацию относительно надежных деловых партнеров (Новгородская, Томская области и ряд других).
Однако критерии подхода даже к этим регионам расплывчаты. Например, несмотря на то, что большинство зарубежных исследователей Саратовскую область относят к числу наиболее перспективных с точки зрения бизнеса, министерство торговли США заявило, что в этом регионе у властей нет связной и прозрачной политики по отношению к иностранным партнерам. США практически не давали сколько-нибудь определенных разъяснений по поводу своего выбора Томской области в качестве одного из ключевых региональных партнеров в России. Это отсутствие логики и последовательности со стороны государственных структур усугубляется тем обстоятельством, что для многих западных фирм, работающих в России, также характерно отсутствие долгосрочной стратегии.
Стратификационная пирамида российского политического социума привела к вызреванию в нем различных ориентаций в отношении всего комплекса международной политики.
Федеральный центр анализирует глобализацию преимущественно в геополитическом плане. Ни в военной доктрине, ни во внешнеполитической концепции РФ, принятых в 2000 г., нет не то что оценки, но даже простого упоминания роли регионов на международной сцене. Видимо, в МИДе и Министерстве обороны на самом деле считают, что все связанное с безопасностью и иностранными делами до сих пор решается исключительно в Москве.
Подход федерального центра к влиянию глобализации на регионы, безусловно, имеет и свою логику, и право на существование. Однако важно отметить две обусловленные этим проблемы. Первая — структурная адаптация главного внешнеполитического ведомства страны к реалиям федерализма. Стараясь как-то приспособиться к региональной активности на международном поприще, МИД создал Консультативный совет по связям с субъектами Федерации, однако об эффективности работы этого органа трудно сказать что-то определенное. Представительства МИДа в регионах (еще одна новация последних лет) изначально были задуманы как чисто канцелярские инстанции, лишенные каких бы то ни было политических функций. Однако, если МИД хоть как-то старается работать с оглядкой на регионы, то Министерство обороны — важнейшее ведомство, связанное с внешней и военной политикой, — вообще не имеет никакой стратегии политических коммуникаций с региональными лидерами.
Региональные органы власти, как правило, в своей международной деятельности мотивированы скорее геоэкономическими, чем геополитическими соображениями. Переплетение геополитики и геоэкономики особенно заметно на примере приграничных регионов. Однако на этом пути все регионы встретили огромные трудности, связанные с таможенной и визовой политикой Центра.
Следует заметить, что приверженность регионов геоэкономической стратегии, естественно, не означает бесконфликтности в ее реализации. К примеру, зависимость от иностранных товаров или рабочей силы может иметь негативные геоэкономические последствия для регионального хозяйства. На финансово-экономической почве возможны конфликты региона и с федеральным центром: к примеру, в бытность свою краснодарским губернатором Н. Кондратенко грозился остановить экспорт нефти и нефтепродуктов через все порты края, что явно шло вразрез с международными обязательствами, находящимися в компетенции российского правительства.
Конечно, объективные конфликты интересов между регионами и федеральным центром в области международных связей сосуществуют с практикой конструктивного сотрудничества этих субъектов. В данном смысле фронтальное противопоставление регионы — центр выглядит контрпродуктивным. К примеру, приграничное сотрудничество требует участия Москвы хотя бы потому, что в большинстве приграничных регионов России имеются базы Министерства обороны, без которого решение проблем безопасности и экологии кажется нереальным.
Региональная «парадипломатия» способна помочь установлению добрососедских отношений с близлежащими странами в том случае, если традиционные внешнеполитические инструменты недостаточно эффективны (так, например, создание в Пскове латышского землячества может в некоторой степени смягчить отношения России с Латвией в целом). Регионы своими усилиями могут дополнить некоторые внешнеполитические шаги федерального правительства: так было в июле 2000 г., когда губернатор Приморского края Е. Наздратенко «подхватил» инициативу В. Путина по политическому сближению РФ и КНДР, наполнив ее экономическим содержанием. Без деятельного участия регионов невозможно осуществление многих широкомасштабных транспортных проектов, будь то коридор «Север — Юг» (идея его активно поддерживается руководством Татарстана и Министерством транспорта РФ) или транспортировка каспийской нефти (при разработке маршрутов которой правительство России делает особый акцент на возможностях Астрахани). Регионы способны выступать посредниками при этнических конфликтах (на это, в частности, была направлена так называемая Гаагская инициатива руководства Татарстана, озвученная в рамках международного проекта «Управление этническими конфликтами в пост-советских государствах» с участием политических деятелей Абхазии, Крыма, Приднестровской республики).
Еще одна проблема, касающаяся регионального уровня внешнеполитического участия, состоит в том, что геоэкономические приоритеты российских регионов входят в противоречие с геополитической логикой не только федерального центра, но и части зарубежных государств. Многие формы субнационального взаимодействия воспринимаются в Европе сквозь призму геополитических в своей основе представлений: либо как «школы интеграции», то есть как прелюдии к вхождению тех или иных стран в современные «транснациональные режимы» (вроде НАТО или ЕС), либо, наоборот, как альтернативы расширению этих «транснациональных режимов», если таковое будет признано не соответствующим стратегическим целям Запада.
Осознание ограниченных экономических и финансовых возможностей отдельных cубъектов Федерации привело к зарождению межрегионального уровня интеграции, который вплоть до мая 2000 г. отождествлялся с восьмью межрегиональными ассоциациями. Для региональных элит они были теми форумами, которые позволяли привлечь внимание федерального центра как к внутренним, так и к внешнеэкономическим проблемам краев, областей и республик.
Ситуация изменилась после начала президентской административной реформы. Пока сложно предвидеть, как стратегии развития новых федеральных округов будут соотноситься с потенциалом каждой из восьми межрегиональных ассоциаций, хотя такая задача прямо ставится в «Положении о полномочном представителе Президента». Не менее сложно предсказать, сможет ли какой-либо из семи новых федеральных округов претендовать на некую роль за пределами России; однако существует высокая вероятность того, что их создание даст стимул к появлению шести (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России.
Пока же совершенно очевидно, что международный потенциал нынешних российских регионов сильно различается. В самом общем плане мы можем выделить три типа «интернационализированных регионов»
1. Регионы с большим экспортно-импортном потенциалом. На их территории находятся финансовые либо индустриальные центры, располагающие достаточными материальными ресурсами, котирующимися за пределами государства и позволяющими привлекать иностранные инвестиции. В настоящее время экономическое развитие России характеризуется концентрацией деятельности иностранных инвесторов в ограниченном числе наиболее динамичных и политически стабильных субъектов Федерации («локомотивных регионах»), где имеются развитая экономическая инфраструктура, относительно высокая платежеспособность населения, а также запасы сырья. Важный фактор для иностранных инвесторов — региональная политика, гарантирующая частные вложения и предоставляющая льготы по налогообложению.
Одна из проблем регионов-лидеров состоит в том, что федеральный центр так до сих пор и не решил, следует ли их поддерживать на государственном уровне. В российском правительстве сильны голоса тех, кто полагает необходимым создавать условия наибольшего благоприятствования для слабых, отстающих регионов. Однако известно, что эффективность и равенство противоречат друг другу.
Представляется, что весьма распространенная в российских верхах концепция опоры на регионы, связанные с экспортом минерально-сырьевых ресурсов, очень уязвима по той причине, что такой вывоз дает лишь относительные преимущества (падение мировых цен на сырье или открытие за рубежом новых месторождений приводят к ухудшению конъюнктуры экспорта и могут подорвать социально-экономическое развитие соответствующих субъектов Федерации).
2.«Этнические» республики. Их международный «капитал» носит не столько материальный, сколько религиозно-культурный и политический характер. Именно этнические республики в составе России (а точнее, их правящие элиты) стали основными оппонентами федерального центра в вопросе о суверенитете; они пытались концептуально оспорить многие направления внешней политики России.
Другая особенность этнических регионов состоит в том, что значительную роль в их развитии играют неформальные центры влияния, связанные с конфессиональными структурами. Многие из этих регионов финансируются единоверцами из-за рубежа. Тесное переплетение религиозного и этнического факторов неизбежно приводит к их интернационализации.
3. Приграничные регионы. Это — та категория субъектов Федерации, для которых основной «капитал» международного сотрудничества носит территориально-географический характер.
Их специфика состоит, во-первых, в том, что из-за особого отношения государства к своим внешним границам все эти регионы неизбежно вплетены в сложнейшую комбинацию факторов, связанных с геополитикой, геоэкономикой и безопасностью. При этом для экономики большинства приграничных территорий огромную роль играет транзит. Фактически в России существуют 45 региональных субъектов международной транзитной деятельности. Однако формы ее осуществления не ограничиваются геоэкономическими или геофинансовыми рамками, а наталкиваются на межгосударственные отношения и конфликты. Сама концепция транспортных коридоров (будь то «Балтика — Черное море», «Евразийский транспортный коридор» или пока гипотетическое новое «издание» Великого шелкового пути) отражает смешение интересов регионов, финансово-промышленных групп и государств. То же касается стратегии прокладки газо- и нефтепроводов. В то же время любая нестабильность в приграничных регионах самым негативным образом сказывается на геополитических интересах всего государства. В целом, повышенный «удельный вес» проблем безопасности типичен для подавляющего большинства приграничных регионов России.
Вторая характерная черта приграничных регионов состоит в том, что большинство из них находятся на стыках цивилизаций. Для России это обстоятельство имеет два последствия. Для ее западных регионов, стратегически нацеленных на интеграцию в евроатлантическое пространство, это приводит к необходимости устанавливать соответствующие правовые, политические и иные стандарты. При этом потенциал приграничных регионов по адаптации демократических норм, закрепившихся среди передовых стран и являющихся необходимым условием дальнейшей интеграции России в современную мировую систему, весьма высок.
Для дальневосточных же регионов межцивилизационные различия усиливают обеспокоенность растущей китайской иммиграции.
Эта отмеченная особенность приграничных регионов приводит к обострению в них проблем идентичности. Особенно остро эта проблема стоит сегодня в Калининградской области, а также на южных границах России.
Однако — и в этом состоит еще одна особенность приграничных территорий в современном мире — именно с их участием внедряются в практику новые модели международного взаимодействия. Не случайно на Западе получила столь широкое хождение концепция «изобретения» новых форм регионализма. Именно приграничные регионы обладают самым сильным инновационным потенциалом с точки зрения «обкатки» и экспериментального нахождения нетрадиционных форм кооперации с соседями.
Стратегия международного участия каждого из трех типов регионов, описанных выше, базируется на определенном международном «капитале». При этом часто бросается в глаза, что для большинства из данных регионов характерны завышенные ожидания относительно самодостаточности такого «капитала». Однако простое разыгрывание «этнической», «приграничной» или «экспортной» карт часто отвлекает внимание от необходимости серьезной структурной трансформации, необходимой для интеграции в мирохозяйственные связи, и потому дает эффекты, далекие от ожидаемых.
Более того, для каждого из трех типов регионов России, в наибольшей степени подверженных интернационализации, характерны свои риски. Так, близость к границе и низкие транспортные расходы могут усилить «теневую экономику». Склонность к извлечению выгод лишь из своего географического положения приводит к тому, что значительная часть экспортных и импортных грузов лишь проходит через территорию регионов, но никак не перерабатывается в их пределах.
Поэтому для региональных управленческих структур в России жизненно важным представляется современный менеджмент международных проектов. Важно не просто пытаться извлечь выгоду из своего географического положения или по-особому позиционироваться в рамках «этнической парадигмы» развития, но и осознать те вызовы, которые международное сотрудничество приносит с собой. В условиях глобализации большинство факторов внутрирегионального развития становятся предметами международного внимания, от которого в решающей степени зависит та или иная «дислокация» региона в системе мировых координат. Так, развитость научного сообщества региона определяет возможности сотрудничества с ним в области информатизации и технологий; удобство транспортного обслуживания является существенным фактором при подсчете затрат на перевозки; показатели использования Интернета и электронной почты — важные критерии информационной открытости региона; качество услуг, оказываемых банками населению, свидетельствует о степени «зрелости» финансового сектора для проектов международного масштаба; от качества и количества музеев зависит интерес к региону с точки зрения туризма и т. д. Практика, к сожалению, показывает, что эти простые, на первый взгляд, истины с большим трудом поддаются осознанию в региональных управленческих структурах.
Основная трудность перехода в российских условиях от «старого» регионализма к «новому», в том, что региональные элиты России пока не готовы всемерно подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.

Смотрите также:



©  Фонд "Русская Цивилизация", 2004