ИСКАТЬ:
Главная  >  Политика   >  Территориальное устройство России


Региональная политика и государственное управление в России: историко-географические аспекты в контексте современных проблем.

11 октября 2007, 1024

Историческое развитие региональной политики и государственного управления в России рассматривалось многими российскими историками на примере различных исторических эпох и регионов России.

Историческое развитие региональной политики и государственного управления в России рассматривалось многими российскими историками на примере различных исторических эпох и регионов России. Но историко-географические особенности и аспекты региональной политики и государственного управления в России в целом пока не изучались в качестве самостоятельного объекта (предмета) исследований. Актуальность и необходимость исследования этой темы обусловлены тремя важными обстоятельствами. Первое – это уникальное географическое разнообразие территории Российского государства и различие исторических судеб его отдельных регионов, которые "обеспечивают" богатый набор возможных отношений центра и регионов. Второе – практическое значение изучения подобных аспектов в современных условиях усиления внимания к выработке перспективной региональной российской политики и региональных вариантов государственного управления. Третье, весьма немаловажное обстоятельство – это очевидный подъем отечественной региональной науки (регионалистики) в последние 2-3 года, в структуре которой проблемы регионального управления занимают одно из главных мест.
Основная проблема и одновременно цель историко-географического исследования региональной политики и государственного управления в России — поиск, выделение, описание и объяснение различных вариантов взаимодействияструктур освоения территории (то есть целенаправленных действий, которые должны оптимизировать взаимные процессы адаптации человека и территории), вновь формирующихся территориальных систем населения и хозяйства (ТСНХ) и возникающих параллельно и достаточно автономно по отношению к ним структур управления включаемых в состав государства новых территорий; формирования на базе этого взаимодействия нескольких главных, фундаментальных архетипов региональной политики государства по отношению ко вновь присоединяемым территориям. Изучение именно первоначальных этапов присоединения и освоения новых регионов, в условиях пока относительно несложных формирующихся хозяйственных, социальных, политических и управленческих структур, позволяет выделить и проследить основные черты и закономерности функционирования механизма исследуемого взаимодействия. При таком подходе можно представить территорию не как пассивный элемент системы, реципиент или конкретное географическое поле возникновения и развития новых типов и вариантов региональной политики и государственного управления (РПиГУ), но как равноправный, активный элемент, который формирует совместно с центром, во взаимодействии с ним определенные территориальные паттерны РПиГУ, -- становящиеся своеобразным золотым фондом отечественной государственно-региональной мысли. Особенность этого взаимодействия — изменение самой территории, адаптация стержневых структур ее освоения и качественная трансформация самого процесса освоения, видоизменяющегося в ходе выработки территориального паттерна, специфического фрейма,[3] который входит автономно в целостную структуру общегосударственного управления.
Наиболее интересные с этой точки зрения объекты исследования — это юг Московского государства во 2-й половине 16 — 1-й половине 17 вв., Сибирь в 17-18 вв., Дальний Восток во 2-й половине 19 — начале 20 вв. В качестве дополнительных, "страхующих" объектов исследования можно рассматривать Северный Кавказ во 2-й половине 18 — 1-й половине 19 вв., Среднюю Азию во 2-й половине 19 — начале 20 вв., — как регионы, в которых традиционные архетипы РПиГУ России столкнулись с принципиально иными этнокультурными и цивилизационными установками, проецируемыми на область государственного управления.
Предварительное изучение в качестве исследовательских полигонов трех указанных выше пространственно-временных российских регионов — юга Московского государства, Сибири и Дальнего Востока позволяет сформулировать проблемные положения в рамках поставленных цели и задач: 1) формирование специфических территориальных паттернов – это процесс длительного приспособления государственного управления к особенностям вновь присоединенной или осваиваемой территории, и 2) устойчивые территориальные паттерны формируются, как правило, в результате нескольких итераций, которые приближают их основные параметры к оптимальным для определенных территории и структур конкретного государственного управления.
Первоначальное освоение, географическая, военная и хозяйственная разведка новых территорий, еще не присоединенных к основной территории государства, связаны, как правило, с формированием точечных, локальных, единичных паттернов РПиГУ, которые носят исключительно временный, прикладной характер. Функция этих паттернов — нарастить культурный слой, почву для более плотного военного и хозяйственного освоения новых территорий и их официального включения в состав государства. В этих условиях возможно сосуществование на новых территориях двух или более вариантов местного управления, образование “мягкой”, не получившей еще твердой оболочки региональной политики центра, которая ориентируется главным образом на стереотипы и установки местного населения. Так, в период до присоединения земель современного российского Черноземья и Области Войска Донского центральное московское правительство проводило осторожную избирательную политику по отношению к казачьим сообществам Дона, дополняемую политикой льгот по отношению к поселенцам из старых обжитых районов и постепенным дипломатическим и военным отсечением Крымского ханства, азовцев и Ногайской Орды как активных политических и хозяйственных сил, которые действовали на рассматриваемых территориях. Формировался образ слабоосвоенной территории, которая выполняла буферные военно-политические функции, служила резерватом вольнонаемной военной силы (казачества) и управлялась опосредованными, косвенными дипломатическими, военными и экономическими методами. Редкая сеть вновь строящихся укреплений, острогов, городов и засечных черт служила остовом, или каркасом более глубокого в перспективе освоения территории и предпосылкой создания более прочных и устойчивых специфических территориальных паттернов РПиГУ.
Этап освоения новых территорий сразу после их включения в состав государства связан с формированием ряда пробных, поисковых стратегий центра по отношению к новому региону; при этом центральные властные структуры еще как бы не чувствуют своеобразия территории и осуществляют управленческий нажим на базе старых вариантов и архетипов региональной политики. Так, очень характерными были первые шаги российского правительства по освоению Дальнего Востока в 1850-1860-х гг. —учреждение нового казачьего войска, попытка насаждения земледелия на левобережье Амура, учреждение ряда льгот для переселенцев из староосвоенных районов, —которые были первоначально большей частью малоэффективны. Разработка нового, достаточно дробного административного деления Дальнего Востока, усиление внимания к геополитическим аспектам присутствия России на Дальнем Востоке, основание Владивостока и создание крупной тихоокеанской военно-морской базы, образование коммуникативного ритма хозяйственных и политических связей Дальнего Востока с Европейской Россией позволили схематично разработать принципиально новый территориальный паттерн РПиГУ, который характеризовался большой ролью военно-нормативных способов и методов государственного управления и пока еще слабой связью с формированием самобытного, специфического образа самого региона. Образование зазора, щели между конкретной РПиГУ центра по отношению ко вновь присоединенному и целевым образом осваиваемому району и несоответствующим этой силовой политике уровню освоения и реактивной способности территории —это основное противоречие, коллизия и двигатель развития ситуации в сторону создания адекватного, оптимального варианта территориального паттерна РПиГУ.
В результате проведенного предварительного исследования можно утверждать, что формирование территориальных паттернов РПиГУ — это историко-географический процесс продолжительностью не менее нескольких десятилетий, ведущий к созданию принципиально новых географических образов территории и трансформации самого представления о территории.
Исследование историко-географических аспектов РПиГУ необходимо для более глубокого понимания современныхпроцессов регионального и государственного управления в России. В условиях быстрой трансформации основных экономических реалий и определенной неустойчивости самих экономических изменений территориальные паттерны РПиГУ являются стержневыми геоэкономическими структурами (то есть совокупностью, или алгоритмом определенных действий, которые позволяют сохранять ключевые "управленческие" характеристики территории или региона). Поддержание или усовершенствование подобных геоэкономических структур – это наиболее надежный способ разработки адекватных конкретной регионально-управленческой ситуации мер прямого и косвенного воздействияна основные формы регионального "поведения". Поддержание и развитие геоэкономических структур связано с понятием геоэкономического образа.

Геоэкономические образы

Геоэкономические образы являются проекцией той или иной геоэкономической структуры на область сознательно принимаемых управленческих решений, имеющих отношение к какому-либо региону. Необходимость создания и культивирования геоэкономических образов прямо связана с особенностями развития и функционирования геоэкономических пространств, которые, как правило, всегда шире (и с географической, и с экономической точки зрения), чем те территории, на которых они возникают и базируются. Современная геоэкономика основана на понимании относительности существующих государственных и политических границ. В частности, это особенно связано с проблемой "финансового имиджа" того или иного региона: "...нельзя воздействовать на выбор мировым рынком портфеля инвестиций, но можно проводить политику "финансового имиджа", убедительную для крупных рейтинговых фирм; нельзя предопределить субъекты налогообложения, но можно построить такую фискальную систему, которой субъекты согласятся подчиниться". Нечеткость и как бы размытость границ геоэкономических пространств способствует выделению или оконтуриванию своеобразных геоэкономических образов, которые выступают в данном случае как их устойчивые ядра.
Формирование геоэкономических образов – это, безусловно, длительный историко-географический процесс. Сама специфика освоения пространств России привела к слабой структурированности ее регионов и неоднозначности различного рода геоэкономических границ: "Развитие "вширь" и связанные с этим переселения, при которых часто не соблюдался принцип соседства (во вновь основанный город переселялись из городов соседей 2-3, но не 1 порядка), способствовали "размытости" и "рыхлости" российских регионов, резко контрастирующих с европейской феодальной структурированностью регионов"]. Мощность и структурированность конкретного геоэкономического образа (а это основа определенного территориального паттерна РПиГУ), по существу, зависит от его историко-географического фундамента. Возраст территории и ее место в генеалогическом древе территорий практически автоматически демаркируют ряд родовых признаков соответствующего геоэкономического образа позволяют наметить в первом приближении контуры и самого территориального паттерна (который может быть общим для ряда геоэкономических образов).
Современная региональная динамика России и ее основные черты – поляризация пространства, рост столичной ренты, усиление внутренней связанности экономики регионов, разнонаправленность региональной динамики основных секторов экономики – по сути дела, есть не что иное, как процесс постепенного обнажения и в то же время явного структурирования ключевых геоэкономических образов России. Кризис экономики и, в известном смысле, государственного управления привел к формированию достаточно широкого поля разнородных геоэкономических образов, которые, как бы отталкиваясь друг от друга, одновременно и взаимодействуют, обнаруживая в этом процессе структурную неоднородность геоисторического пространства страны. Традиционная типология регионов по отношению к инновациям (креативные, инновативные, адаптивные, консервативные) в этой ситуации фактически тождественна типологии основных геоэкономических образов, и, в то же время, является генетической, поскольку вполне очевидно связана с историко-географическим контекстом освоения определенных регионов.

Геоэкономические образы и региональная политика

Региональная политика в настоящее время сталкивается с проблемой выделения своего объекта. Традиционные административно-политические (области, края, республики и т. д.) и экономические (экономические районы и зоны) единицы теряют статус единственно правильных и наиболее эффективных объектов региональной политики и управления. В свою очередь, понятие региональной политики должно быть, безусловно, расширено – прежде всего, содержательно. На наш взгляд, региональная политика должна быть не только совокупностью политических принципов, методов, подходов, применяемых по отношению к регионам различных типов и классов, но и быть в целостном, системном понимании политикой регионов, политически мыслить регионами. Это возможно только при условии сознательного когнитивного конструирования образов регионов, или, в случае региональной экономической политики – целенаправленных, функциональныхгеоэкономических образов.
Так, геоэкономический образ Сибири в течение XIX-XX вв. трансформировался неоднократно, воздействуя своими изменениями на государственное управление и региональную политику. Процессы экономического развития юго-западной и юго-восточной частей Сибири, которая охватывала до начала XXвека фактически всю Азиатскую часть России, привели к выделению новых самостоятельных административно-территориальных единиц – Степного и Приамурского генерал-губернаторств. Перекройка административных границ в данном случае была основана на реальных изменениях в в экономико-географических представлениях о Сибири: "Если в конце XIX в. Сибирь на всем протяжении от Урала до Тихого океана однозначно воспринималась как единая территория, то уже в начале XXв. некоторые авторы экономических обзоров о Сибири начинают сужать ее первоначальные географические границы, исключая из состава сибирских территорий степные и дальневосточные области".
Формирование геоэкономического образа может происходить в результате конкретных экономических мер, направленных против региональных производителей. Покажем это опять на примере Сибири.
Введение в начале XXв. Челябинского тарифного перелома с целью ограничения поставок дешевого сибирского хлеба в Европейскую Россию привело к появлению жесткого внутреннего экономического барьера. Он оказался невыгоден России с точки зрения ее внешней экономической политики и был отменен в несколько приемов к 1913 году. Однако достаточно длительная борьба на региональных хлебных рынках привела к консолидации и окончательному оформлению важных составляющих геоэкономического образа Сибири – хлебного богатства, значительного сельскохозяйственного района. Челябинский тарифный перелом стал фактически переходным геоэкономическим образом Сибири на промежуточном рубеже ее развития.
Хорошим индикатором динамики геоэкономических образов может служить картографирование административно-территориальных изменений на вновь осваиваемой территории. Карты административно-территориального деления Сибири и Дальнего Востока XIXв. отражают реальный ход и этапы государственного управления этими регионами. Характерно, что некоторые этапы административно-территориальных преобразований Сибири и Дальнего Востока даже не были зафиксированы на мелкомасштабных картах или же в силу быстроты этих процессов не были достаточным образом растиражированы картографически. Пик картографического освоения территории в связи с административно-территориальными изменениями этих регионов приходится на 1850-1860-е гг. Здесь можно с уверенностью сказать, что расширение территории России на Дальнем Востоке неизбежно вело к ускорению формирования геоэкономического образа Сибири (территориальная экспансия, очевидно, способствует "сгущению" поля геоэкономических образов). Основы сибирского территориального паттерна РПиГУ заложены во многом именно в период 1850-1910-х гг. – между "картографическим взрывом" середины XIXв. и окончательным уничтожением Челябинского тарифного перелома.
Формирование геоэкономического образа региона на первоначальной стадии связано с внутренними подвижками в экономико-географических представлениях о данной территории. Население региона, мобилизуемое энергичными экономическими мерами правительства, расширяет, условно говоря, свою территорию. Оживление экономического обмена и торговли приводит к появлению ценностных суждений местного населения о смежных территориях. Например, освоение Приамурья в 1860-х гг. повлекло за собой расширение кругозора и территории экономической деятельности для населения Забайкалья.Развитие извозничества коренным образом изменило геоэкономическую структуру этого района и переориентировало ее вовне, в сторону Приамурья. Характерна в этой связи запись, сделанная в дневнике П. А. Кропоткина в 1863 г. (Кропоткин принимал деятельное участие в первоначальном освоении Приамурья): "Особенно же извозничают крестьяне кабанские, по своему удобному положению между Байкалом, Кяхтою и Читой. При этом, ворча на Амур за те тягости, которые он на них взваливает, особенно же за проходящие команды, они признаются, что Амур принес также громадную пользу; прежде Чита была чем-то совершенно неизвестным в Ильинской волости; чтобы съездить туда, нужно было поднимать образа, служить молебны; теперь Чита сделалась близко, говорят они. Наконец, и сбыт хлеба должен был до некоторой степени обогатить их. Но главная заслуга Амура в том, что он расшевелил их". Однако на этой первоначальной стадии сам формирующийся геоэкономический образ региона представляет собой, скорее всего, лишь мозаику слабо связанных суждений и оценок, и жители пока еще "фантомного" региона не мыслят себя чем-то целым, географическим единством. Так, слово "сибиряк" практически ничего не значило в 1860-х гг. для жителей Забайкалья: "Слово это само по себе слишком неопределенно и ничего не означает именно по своей неопределенности. Можно говорить: крестьянин Верхнеудинского округа и то означая, какой волости, или можно говорить: казак такой-то бригады или батальона и т. п., но не сибиряк, даже не забайкалец. Местные различия слишком велики".
Структурирование первоначального, еще расплывчатого геоэкономического образа может быть ускорено за счет геополитических усилий центра в осваиваемом регионе. Речь идет в первую очередь о т. н. доминантных линиях. Строительство Транссиба и КВЖД фактически структурировало Дальний Восток, а дальнейшие таможенные и тарифные меры правительства фактически выделили этот район как самостоятельное геоэкономическое пространство. "Геополитическое происхождение" Дальнего Востока способствовало быстрому формированию достаточно простого геоэкономического образа и устойчивого дальневосточного территориального паттерна РПиГУ уже к 1910-м гг.
Таким образом, можно сказать, что российское правительство к началу XX в. имело четко выраженную региональную дальневосточную политику. Подобного рода сибирской региональной политики к этому времени практически еще не было, хотя уничтожение Челябинского тарифного перелома означало возможность ее быстрого формирования. Геоэкономический образ Сибири, активно складывавшийся во второй половине XIX – началеXX вв., повлиял, очевидно, на региональную политику уже Советского правительства 1920-1930-х гг.
Подводя итоги первичному исследованию особенностей формирования геоэкономических образов в рамках региональной политики и управления, можно сделать следующие обобщающие выводы:

1) общегосударственная региональная политика по отношению к какому-либо региону должна заключаться, на наш взгляд, в выявлении, в первую очередь, устойчивого геоэкономического образа региона и его структуры;

2) определение самой региональной политики, по-видимому, нуждается в серьезном совершенствовании — иначе говоря, она должна быть по-настоящему "регионализирована", но не "политизирована";

3) развитие эффективной региональной политики в рамках Российского государства возможно в случае разработки достаточно детальной и четко иерархизированной системы ("карты") геоэкономических образов различных территорий и районов России;

4) создание подобной "карты" геоэкономических образов страны должно опираться на мощный историко-географический исследовательский фундамент — здесь очень важным аспектом представляется развитие такой научной области, как историческая геоэкономика.

Читайте также:



©  Фонд "Русская Цивилизация", 2004