ИСКАТЬ:
Главная  >  Экономика


Кто стоит на страже наших недр?

11 октября 2007, 624

Как нам восстановить действенность государственного контроля и учёта в сфере недропользования.


Пятнадцать лет назад наша страна кардинально изменила направление своего соци-ально-экономического развития. За прошедшие годы мы пережили спад производства, передел собственности и дикий капитализм, разрушение многих, ранее казавшихся не-зыблемыми институтов общества. Пока мы еще никак не можем выбраться из этого пере-ходного периода, но низшая точка падения, вероятно, уже пройдена и экономика обнару-живает черты стабилизации.
Наше Государство существует, и еще какое-то время будет существовать за счет экс-плуатации своих недр, т.е. за счет налогов и акцизов на добычу минерального сырья, про-дажи его и продуктов его переработки. Т.е. именно сырьевая составляющая нынешней экономики позволяет стране получать и аккумулировать средства для последующего рос-та и развития.
Рассчитывая на грядущий этап масштабной модернизации экономики, сейчас необ-ходимо оценить преобразования, произошедшие за последние годы в рассматриваемой области (добыча и воспроизводство запасов полезных ископаемых), определить работо-способность в современных условиях существующего механизма экспертизы запасов по-лезных ископаемых в недрах, а также уточнить ее цели и задачи, определить вектор даль-нейшего развития.
Учитывая серьезность произошедших преобразований в геологоразведочной и гор-нодобывающей отраслях промышленности в 1991-2005 г.г., объективно оценить глубину и масштаб их с одной точки зрения невозможно. Поэтому хотелось бы привлечь к обсуж-дению этого вопроса широкий круг специалистов, ибо только совместными усилиями мы можем найти верное решение насущных задач развития минерально-сырьевой базы (МСБ) России и использования ее в интересах общества.

Род проходит и род приходит, а земля пребывает вовеки.
Книга Екклесиаста, гл.1, ст.4

Исторические хроники института ГКЗ
(государственного комитета по запасам полезных ископаемых)

В настоящее время институт государственной экспертизы запасов полезных иско-паемых первоначально воспринимается как анахронизм, пережиток времен плановой эко-номики и строительства социализма. Действительно, аналогичной структуры нет нигде в странах с рыночной экономикой. Но наша страна (в составе СССР) долгое время шла сво-им особенным путем и, что бы разобраться с местом ГКЗ в современной России, ее ролью в формировании минерально-сырьевой базы (МСБ) страны в современных условиях пере-ходной экономики, необходим краткий экскурс в историю.
Первопричинами ее возникновения следует считать декреты Советской вла-сти о национализации промышленности (1918 г) и решения XIV съезда ВКПб (де-кабрь 1925 г), когда был принят курс на индустриализацию страны.
Историю Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (далее Ко-миссия или ГКЗ), от зарождения и доныне, по выполняемым функциям и уровню решаемых задач, условно можно разделить на 4-е этапа. Период послевоенной разрухи (1917 – 1927 гг.) и более ранние этапы развития России не рассматрива-ются.

Зарождение и становление (1927 – 1954)

Необходимость объективной оценки запасов минерального сырья для действую-щих и строящихся промышленных предприятий возникла еще в годы предшествующие первой пятилетке. В 1927 году Геологический Комитет ВСНХ СССР "для придания единообразия и авторитетности всем цифрам запасов, исходящим от Геологического Комитета", образовал "Комиссию по подсчету запасов полезных ископаемых".
По этому поводу в приказе ВСНХ СССР № 881 от 24 июня 1927 года было сказано:
"Признавая, что организация горных и горнозавод-ских предприятий на новых месторождениях может иметь ме-сто только при условии заранее установленной достаточной обеспеченности месторождения запасами полезного иско-паемого, Президиум ВСНХ СССР считает необходимым, чтобы впредь, при организации новых трестов, производство ко-торых должно быть связано с добычей полезных ископаемых, а также при организации существующими трестами новых хо-зяйственных единиц (рудников, шахт, заводов и т.д.), деятельность которых должна быть обеспечена достаточны-ми запасами полезных ископаемых - вышеупомянутая обеспе-ченность запасами была бы подтверждена соответствующими заключениями Геолкома".
Решение Геологического комитета о создании Комиссии не найдено и началом ее существования считается первое заседание этой Комиссии, состоявшееся 31 мая 1927 года (протокол №1).
Таким образом:
- ГКЗ была образована благодаря стечению двух обстоятельств: индустриализации страны в условиях всеобщей государственной собственности на недра и средства производства;
- несет в себе черты, как социального института общества, так и инструмента власти и обе эти ипостаси развиваются во времени, по мере развития нашего государства.
Работа Комиссии постоянно совершенствовалась. В первые годы она рассматривала материалы только по месторождениям твердых полезных ископаемых, что было вызвано необходимостью обеспечения сырьем развивающейся тяжелой промышленности. Количе-ство запасов, распределение их по категориям вначале не приводилось, и работа ограни-чивалась рассмотрением запасов проектных или эксплуатационных предприятий, которые Комиссия подтверждала или подвергала сомнению. Основой оценки запасов являлись за-ключения специалистов, использующих весьма ограниченные данные, собранные из доре-волюционных литературных источников, материалов эксплуатации, геологических съемок и результатов поисково-разведочных работ.
С 1928 г. подсчеты запасов стали проверяться, а количество утверждаемых запасов по категориям отражалось в протоколах. С 1932 г. осуществляется внешняя экспертиза рассматриваемых материалов, а в протоколах приводятся основные критические замеча-ния, на основании которых вносились изменения в авторские цифры и категории запасов. К середине 1930-х годов больше внимания стало уделяться оценке качества проведенных работ, анализу геологической документации разведочных выработок, достоверности оп-робования, принципам оконтуривания площадей подсчета запасов.
В 1937 г ГКЗ была подчинена непосредственно наркому тяжелой промыш-ленности С.Орджоникидзе, превратившись фактически в надведомственный орган го-сударственной экспертизы.
В период до 1954 года название (Особая, Центральная, Всесоюзная, Государ-ственная) и ведомственная принадлежность ГКЗ неоднократно менялась, но, со-гласно положению, она являлась высшим государственным органом по определению (подсчету) запасов всех видов полезных ископаемых, а ее решения по утверждению запа-сов полезных ископаемых были обязательны для всех учреждений, предприятий и организаций.

О качестве решения ГКЗ задач в тот период сейчас судить тяжело, но, веро-ятно, грубых ошибок допущено не было (т.е. не создано рудников, обеспеченность запасами которых оказалась бы меньше расчетной нормативной).

Развитие и расцвет (1954 – 1991 гг.)

С 1 июля 1954 года Постановлением СМ СССР №1347 ГКЗ была подчинена непосред-ственно Совету Министров СССР, т.е. статус ГКЗ стал сопоставим со статусом Мини-стерства СССР, а Председатель ГКЗ фактически был «министром без портфеля».
Такое высокое положение и вневедомственное положение ГКЗ соответствовало ос-новной ее функции, выполняемой в государстве с плановой экономикой, социалистиче-ским укладом хозяйствования и живущем за счет минеральных ресурсов своих недр. Эту основную функцию кратко можно охарактеризовать, как государственную приемку запасов полезных ископаемых, разведанных в недрах, для передачи в освоение добы-вающей промышленности.
В этот период было выполнено много методических и научно-практических работ, значимость которых трудно переоценить. Обобщение огромного опыта изучения и раз-работки месторождений полезных ископаемых позволили постоянно совершенствовать классификацию запасов, рекомендации по ее применению к различным группам место-рождений, обеспечив тем самым единство методики разведки и оценки достоверности разведанных запасов.
Это был наиболее плодотворный период развития, в котором была создана и раз-вилась школа советских (российских) геологов, самобытная, но, в то же время, не изо-лированная от остального мира. В это же время сформировалось и явление, определяе-мое как «школа ГКЗ», т.е. союз высококлассных специалистов из различных областей геологических наук, объединенных целью и задачами ГКЗ и дорожащих своей репутацией независимых экспертов. Обширные теоретические знания и практический опыт, неподкупность экспертов и коллегиальная система обеспечивали объективность прини-маемым ГКЗ решениям.
Важнейшей вехой стало возложение в 1963 г. Правительством СССР на ГКЗ обязан-ностей по рассмотрению и утверждению технико-экономических обоснований кондиций для подсчета запасов твердых полезных ископаемых и оценки промышленного значения месторождений. До этого момента параметры кондиций и значения коэффициентов из-влечения нефти из недр устанавливались Госпланом СССР по аналогии с действующими предприятиями, без серьезного экономического обоснования. И уже к концу 1960-х годов в практику работы ГКЗ прочно вошел "повариантный" метод анализа технико-экономических расчетов, заложивший основы геолого-экономической оценки месторож-дений.
Важность и необходимость работы ГКЗ в условиях тотальной государственной собственности была обусловлена следующим рядом обстоятельств:
- весь комплекс геологических работ (от региональных исследований до детальной разведки) выполнялись за государственный счет. Основным их итогом, имеющим прак-тическую ценность, являлись запасы полезных ископаемых, разведанные в недрах до промышленных категорий;
- разведанные в недрах запасы полезных ископаемых представляют собой неося-заемый продукт геологоразведочного производства. Местоположение и конфигурация залежей полезных ископаемых определяются с помощью комплекса прямых и косвен-ных методов исследований. Достоверность выявленных при ГРР запасов минерального сырья, их качество и количество, экономическая значимость и т.д. подтверждала ГКЗ в результате проведения экспертизы;
- утвержденные ГКЗ запасы полезных ископаемых являлись единственной легитимной основой для проектирования горнорудных и обогатительных предприятий, т.е. обоснованием целесообразности государственных затрат на эти цели;
- весь комплекс ГРР выполнялся Министерством геологии СССР, а проектировани-ем горных предприятий и разработкой месторождений занимались многочисленные ми-нистерства и ведомства в соответствии со своей специализацией.
Эта система формирования и использования минерально-сырьевой базы (МСБ), существовавшая до конца 1991 г, имела как достоинства, так и недостатки.
Достоинства:
- стройная, законченная система, с тотальным контролем на всех этапах, от регио-нальных исследований до рекультивации отработанных месторождений (последнее положение спорно);
- позволяла планировать долгосрочное развитие, вести расширенное воспроизвод-ство МСБ (по золоту, например, годовой прирост разведанных запасов обычно состав-лял 150-180% от погашения).
Недостатки:
- так как геологоразведка выполнялась за государственный счет, то план прироста запасов рассматривался как закон, с оргвыводами и соответствующими санкциями за невыполнение. Как следствие развилось: "внизу" - стремление всемерно увеличить раз-веданные запасы, а "наверху" – очистить прирост от этих излишков, для чего существо-вало три уровня приемки запасов, что, впрочем, не спасало от издержек, засорения госу-дарственного баланса несуществующими запасами. Т.е. вышеуказанный тотальный кон-троль был, но действенность и строгость его была недостаточной;
- чрезмерная централизованность. Через ГКЗ ежегодно проходили сотни объектов, в том числе много малоценных, экспертиза которых на союзном (и республиканском) уровне была не оправдана. В итоге была принижена роль и развилось безответствен-ность, иждивенчество основных структур геологоразведочного производства (ГРЭ и ПГО), своим трудом обеспечивающих прирост запасов;
- недооценка реальной экономической составляющей в процессе геолого-экономической оценки месторождений, как неизбежное следствие существования в ус-ловиях директивной и плановой государственной экономики.
Указанная система формирования и использования МСБ была разрушена в резуль-тате преобразований августа-декабря 1991 г, вместе с ней стали невостребованными функции и задачи, решаемые институтом ГКЗ, и решения Комиссии, как инструмент управления.

Стагнация в период междувластия (1992 – 1998 гг.)

В новой России временно исчезли основные причины функционирования ГКЗ, т.е. выполнения вышеуказанной функции «госприемки запасов»:
1. Резкое падение объемов геологоразведочных работ и, соответственно, прироста запасов (по золоту, например, к 2002-03 г.г. прирост упал до 45-48% от погашения), при этом новых объектов, относящихся к компетенции ГКЗ, не выявлялось.
2.Слабость Закона и Власти:
- последние крупные объекты, разведка которых завершилась в переходный период, вовлекались в отработку, в нарушение ФЗ «О недрах», без проведения государственной экспертизы. Например, Кубакинское золотосеребряное месторождение в Магаданской об-ласти. Уникально богатые руды его Северной зоны, отстоящей от Основной зоны всего на 500 м, назвали другим месторождением только для того, что бы вывести его из под экс-пертизы и отрабатывать своим ЗАО.
Преодолеть это явление удалось только во взаимодействии со структурами Госгортехнадзора России, имевшего право останавливать (опечатывать) производство;
- передел властных полномочий между центром и субъектами Федерации не пошел на пользу объектам недропользования. Анализ лицензионных участков, проведенный ГКЗ в 2000-2002 г., показал, что предусмотренное Законом условие предоставление пра-ва на добычу полезных ископаемых только после проведения госэкспертизы их запасов не всегда выполнялось. В итоге выдача совмещенных лицензий на геологическое изуче-ние и добычу с отсутствием в лицензионных условиях конкретных сроков, видов и объе-мов ГРР, а также сроков госэкспертизны запасов привела к разработке практически неразведанных запасов, а, следовательно, к возможной выборочной отработке богатых частей месторождения и соответствующей потере запасов, утративших, в связи с этим, свое промышленное значение. Кроме этого, промышленная отработка зачастую осущест-вляется под видом пробной или опытно-промышленной отработки;
- некомпетентность при принятии решений и лоббизм. Например, раздача т.н. «золотых кредитов» проводилась без привлечения государственной экспертизы (ГКЗ). Неэф-фективность использования этих кредитов следует из анализа Государственного баланса запасов полезных ископаемых, и было бы интересно узнать, сколько золота вернули в казну, и сколько исчезло безвозвратно, где и почему.
По вышеуказанным причинам в период после 1992 г интерес к ГКЗ со стороны властных структур был невелик и обстановка отчасти нормализовалась только к 1997-98 г.г.:
- в основном завершился передел крупных объектов собственности;
- дефолт 1998 г заметно оживил интерес к недрам, привлек внимание инвесторов к обеспечению своих предприятий разведанными запасами, проведению геологоразведоч-ных работ;
- упрочилось положение ГКЗ. Постановление Правительства № 210 от 23 февраля 1996 года установило Комитет РФ по геологии и использованию недр (Роснедра), как спе-циально уполномоченный государственный орган Российской Федерации, осуществляю-щий государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Этим же поста-новлением Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых была передана в ведение Роснедра;
- уточнился круг обязанностей ГКЗ. Приказом МПР России (бывшей Роснедра) от 09.06.97 г. № 95 «Об утверждении разграничения полномочий в области государственной экспертизы», согласно которому в области экспертизы запасов были определены границы сфер деятельности ГКЗ, ТКЗ и ЦКЗ, их полномочия, контроль и ответственность;
- определились тенденция изменения работы ГКЗ: от «госприемки запасов» до опре-деления реального состояния МСБ в данный момент времени и фактической (рыночной) экономики, вне зависимости от заказчика (или владельца).
В целом, к концу века положение стало немного исправляться, что в ГКЗ отчетливо зафиксировалось в росте как количества объектов, поступающих на экспертизу, так и в разнообразии их содержания (по полезным компонентам), что позволяет вести отсчет но-вому, современному этапу с 1998 г.

Современный этап, 1998г – настоящее время.

Роль ГКЗ в реализации экономической политики после 1998 г.
Государственная экспертиза информации геологического содержания и в постсо-ветских условиях несет в себе черты института, т.е. организации, воплощающей в себе специальные знания, экономические и правовые нормы и участвующей в урегулировании взаимоотношений между тремя блоками вопросов жизнедеятельности государства: Законодательство о недрах - Налоговый Кодекс - Минерально-сырьевая база.
В основе правового поля недропользования лежит ряд законов.
Основной закон это, конечно, Конституция России, которая в статье 9 провозглаша-ет:
1.Земля и другие природные ресурсы используются и охра-няются в Российской Федерации как основа жизни и деятельно-сти народов, проживающих на данной территории.
2.Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах соб-ственности.
Кроме того, еще и статья 72 определяет области совместного владения РФ и субъек-тов РФ:
1.В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспе-чение экологической безопасности; особо охраняемые природ-ные территории; охрана памятников истории и культуры.
Здесь надо отметить существующие противоречия с действующим Законом РФ «О недрах» (с изменениями):
Статья 1-2. Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные иско-паемые и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, да-рения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или пе-реходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государст-венной собственности, собственности субъектов РФ, муници-пальной, частной и в иных формах собственности.
Т.е. недра не могут находиться в частной, муниципальной и иных формах собствен-ности, а только в государственной.
Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.04 г «О внесении изменений в Законода-тельные акты Российской Федерации ….» за субъектами были закреплены полномочия по распоряжению только месторождениями общераспространенных полезных ископаемых. Таким образом, был ликвидирован принцип «двух ключей» и вопрос совместного владе-ния недрами центром и субъектами Федерации.
Вызывает сомнения также и постулат, что «природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживаю-щих на данной территории», т.е. соблюдение принципа справедливости при распределении природной ренты.
В законе РФ «О недрах» статья 29 запрещает добычу до проведения госэкспертизы запасов, а ст.6 допускает добычу, как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
До 2002 г статья 44 закона РФ «О недрах» определяла нормативы отчислений от стоимости добытых полезных ископаемых на воспроизводство минерально-сырьевой базы и порядок использования этих средств. Действительность отличалась от задуманного, использование фонда нельзя назвать высокоэффективным, было и нецелевое использование средств. Но эта доля отчислений позволила сохранить костяк геологической службы на местах, обеспечила участие региональных органов управления фондом недр в воспроиз-водстве запасов, снабдив их финансовым рычагом управления и контроля. С отменой этой статьи закона исчезли и эти возможности.
Теперь, спустя некоторое время, ввиду прогрессирующего падения прироста запасов, предполагается возможность финансирования разведочных работ за государственный счет, но форма воплощения этой идеи неясна (задание, исполнитель, учет и отчетность и т.д.).
Как следует из вышесказанного, действующие сейчас законы и правовые акты (нормативные документы) частично устарели и порой не соответствуют или противоречат друг другу.
Федеральный закон «О недрах», принятый еще Верховным Советом России и подписанный Р.И.Хасбулатовым в1992 г, содержит много поправок и изменений и более напоминает лоскутное одеяло, нежели закон, призванный определять порядок в сфере недро-пользования, т.е. в области, являющейся основным источником создания крупнейших капиталов современной России.
Устранить противоречия был призван новый закон «О недрах», одно время предполагавшийся даже как «Горный Кодекс», свод законов, но он разрабатывается уже не первый год, был вынесен 11.07.05 г в Государственную Думу и отозван для доработки еще до вынесения на первое чтение. Трудная судьба его создания и прохождения понятна, учитывая затрагиваемые им интересы; хотелось бы все же надеяться на мудрость власти, на то, что лоббистам от недобросовестных недропользователей не удастся выхолостить содержание закона в ущерб государственным интересам.




Читайте также:



©  Фонд "Русская Цивилизация", 2004